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17 de Outubro de 2019
2º Grau

Tribunal Regional Federal da 2ª Região TRF-2 - AC - APELAÇÃO CIVEL - : AC 201151010154275 - Inteiro Teor

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Inteiro Teor

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IV - APELACAO CIVEL 2011.51.01.015427-5

1

Nº CNJ

:

0015427-82.2011.4.02.5101

RELATOR

:

DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

APELANTE

:

EDMAR FERREIRA DE ALMEIDA

ADVOGADO

:

MARCOS MAIA CARNEIRO E OUTRO

APELADO

:

AGENCIA NACIONAL DE AVIACAO CIVIL - ANAC

PROCURADOR

:

ALEXANDER ALI SHAH

ORIGEM

:

DÉCIMA NONA VARA FEDERAL DO RIO DE JANEIRO (201151010154275)

relatório

1. Trata-se de apelação interposta por Edmar Ferreira de Almeida, em mandado de segurança, com requerimento de liminar, impetrado contra ato praticado pelo Gerente Geral da ANAC - Agencia Nacional de Aviacao Civil, objetivando a expedição de licença para sobrevôo e permanência em território brasileiro, sem a obrigatoriedade de se submeter a exames de proficiência, nível 4, em inglês.

Alega, em sua petição inicial, que é piloto comercial desde abril de 1972, e que possui licença norte-americana expedida pela FAA ( Departament of Transportation – Federal Aviation Administration) desde 1983. Ocorre que, em junho de 2011, quando chegou no Brasil pilotando uma aeronave vinda do E.U.A., teve sua autorização de sobrevôo e permanência negada pela ANAC, sob alegação de que constava restrição em sua licença brasileira. Sustenta que requereu a imediata expedição de nova habilitação, na qual conste a proficiência, nível 4, do idioma inglês, sem realização de novos exames, uma vez que se encontra em dia com os exames obrigatórios para o exercício da profissão de piloto comercial, a qual foi indeferida pela ANAC, sob o argumento de que : (i) apesar de as autoridades de aviação norte-americanas considerarem que os detentores de sua licença possuem a proficiência em inglês, tais critérios não atendem aos ditames das autoridades brasileiras; (ii) que a licença norte-americana foi expedida com base em sua licença brasileira e todas as restrições que se aplicam à licença brasileira também devem ser aplicadas à licença americana.

3. O Juízo de piso, julgou improcedente o pedido, e denegou a segurança, sob o fundamento de que “a licença norte-americana do impetrante não atende aos padrões de proficiência linguística estabelecidos pela OACI e pela legislação aeronáutica brasileira, vez que, além de não constar expressamente o nível de proficiência na língua inglesa e a respectiva validade, ainda que se atribuísse nível 4 ao impetrante, isso não isentaria o piloto de ser formalmente avaliado, pelo menos uma vez a cada três anos, conforme disciplina o item 61.10 do Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 61 (fls. 155/160).

4. Inconformado, o impetrante apresentou as suas razões recursais no sentido da ilegalidade de se exigir para o exercício da aviação civil, o nível de proficiência em inglês maior do que o exigido pela FAA (Departament of Transportations & Federal Aviation Administration. Frisa que nenhum órgão internacional relacionado a aviação civil questiona sua proficiência linguística. Requer a reforma da sentença (fls. 166/170).

5. Recebido o recurso, e oferecidas contrarrazões (fls. 178/193), subiram os autos para este Tribunal, onde o Ministério Público opinou pelo improvimento da apelação (fls. 189/192).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Relator

voto

1. Conheço da apelação, eis que presente os seus pressupostos de admissibilidade.

2. Conforme relatado, a matéria em debate no presente mandado de segurança diz respeito ao direito da impetrante à expedição de licença para sobrevôo e permanência em território brasileiro, sem a aobrigatoriedade de se submeter a exames de proficiência, nível 4, em inglês.

3. Observa-se que é entendimento jurisprudencial consolidado, não se constituir em nulidade ou ofensa ao art. 93, IX, da CF, o relator adotar como razões de decidir os fundamentos da sentença ou da manifestação ministerial, desde que comporte análise de toda a tese defensiva. Em tal sentido, confira-se: STF: HC 69987, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 06/10/2006, p. 32; e HC 94164, Rel. Min. Menezes Direito, Dje-157 DIVULG 21-08-2008 PUBLIC 22-08-2008; e STJ: HC 40874 – Rel. Min. Laurita Vaz, DJ 15/05/2006, P. 244.

Assim, considerando o parecer emitido pelo Parquet do Ministério Público Federal, o qual servidou de fundamentação para o Juízo monocrático, adoto-o, como razões de decidir, in verbis:

“(...) Inicialmente, cabe ressaltar que é função institucional da Agencia Nacional de Aviacao Civil zelar pela segurança das operações de aviação civil, regulando a atividade e fiscalizando o atendimento das respectivas normas, além de expedir autorização para a exploração de atividades relacionadas aos serviços aéreos, consoante dispõe o artigo , incisos X, XXX e XXXII, da Lei 11.182/2005, abaixo transcrito:

“Art. Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade,competindo-lhe:

(…)

X – regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico, os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil;

(…)

XIII – regular e fiscalizar a outorga de serviços aéreos;

XIV – conceder, permitir ou autorizar a exploração de

serviços aéreos;

(…)

XXX – expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança de voo, de desempenho e eficiência, a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a equipamentos, materiais, produtos e

processos que utilizarem e serviços que prestarem;

XXXII – regular, fiscalizar e autorizar os serviços aéreos prestados por aeroclubes, escolas e cursos de aviação civil;”. (grifo nosso) Para o exercício de seu poder de polícia, à semelhança das demais Agências Reguladoras, foi-lhe concedido amplo poder regulamentar, de modo que deverá a aludida agência fixar normas que eventualmente irão limitar a iniciativa privada em prol do interesse público.

Nesse sentido verifique-se a jurisprudência a seguir colacionada:

ADMINISTRATIVO – APELAÇÃO - ANATEL – EXERCÍCIO DO PODER REGULADOR – REGULARIDADE FORMAL NA EDIÇÃO DENORMAS – ADOÇÃO DE MEDIDAS NECESSÁRIAS PARA ATENDIMENTO DO INTERESSE PÚBLICO – RESOLUÇÃO Nº 242/2000 – OBEDIÊNCIAS AOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE, PROPORCIONALIDADE E NECESSIDADE – INEXISTÊNCIA DE ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE – EXERCÍCIO LEGAL DO PODER NORMATIVO – SENTENÇA MANTIDA.

1- O poder normativo das agências reguladoras concede a estas competência para expedição de normas gerais e abstratas pertinentes a sua área de atuação. Não obstante as agências reguladoras se valham também de normas individuais e concretas para exercitar sua funções, a reserva da expressão “poder normativo” para designar apenas as normas gerais e abstratas por elas produzidas, além de estar consagrada pelo uso corrente, justifica-se porque essa é a parcela de normas jurídicas de maior abrangência e aptidão para permanência no sistema jurídico.

2 - A maior abrangência e permanência dessas normas no sistema jurídico deriva, justamente, de sua generalidade e abstração, e explica a importância que têm para a atividade de regulação.

3 - À ANATEL compete adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das telecomunicações brasileiras.

4- Ao editar a resolução nº 242/2000, a ANATEL, restringiu-se ao exercício regular de suas funções constitucionais e legais, não havendo qualquer óbice ao poder normatizador que lhe foi atribuído.

5 – Havendo regularidade formal na edição de Resolução, e tendo esta atendida aos princípios constitucionais que regem a edição da mesma, não há que se falar em inviabilidade do regulamento.

6 – Recurso improvido. Sentença mantida.

(TRF/2ª Região, 6ª Turma Especializada: AC – Apelação Cível nº Rel. Desembargador Federal Frederico Gueiros, decisão unânime)

Com efeito, as limitações impostas pela Lei 11.182/2005, bem como pelas resoluções e portarias da ANAC, visam, sem dúvida, impor qualificações mínimas para o exercício de tal atividade, sem as quais adviriam sérios riscos à população. Portanto, o interesse tutelado por tais normas, qual seja, a segurança da aviação civil, demanda a adoção de condições rígidas de segurança, inclusive na formação, qualificação e aperfeiçoamento do pessoal aeronavegante.

Em sendo a matéria de ordem técnica, que exige atualizações constantes, a lei não regulou especificamente o tema, ao contrário, deixou isto expressamente a cargo da ANAC, que é responsável por regular a atividade, visando a proteção da coletividade.

Ao Judiciário, portanto, cabe somente verificar se essas resoluções e

portarias estariam mesmo atuando secundum legem, e não de maneira contrária à lei, à Constituição Federal ou aos princípios do direito.

In casu, e como salientado na decisão que indeferiu a liminar, “a exigência de demonstração, para ANAC, da habilidade em falar e compreender a língua utilizada para as comunicações radiotelefônicas, tem suporte na regra contida no Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 61 (item 61.10”).

Note-se que a aludida exigência técnica, necessária à concessão da habilitação nacional, tem o objetivo precípuo de, gradativamente e em consonância com critérios internacionalmente estabelecidos, conferir maior segurança aos usuários dos serviços de aviação civil no país. Portanto, o preenchimento dos requisitos necessários à obtenção de licenças ou habilitações técnicas estrangeiras não importa em automática validação desse documentos junto à ANAC.

Com efeito, segundo informações da FAA (Departament of Transportation & Federal Aviation Administration), órgão norte-americano congênere, acostada aos autos pelo impetrante às fls. 39/40, as exigências regulatórias dos EUA para a averbação da proficiência em Inglês consistem apenas em que o “candidato seja capaz de ler, escrever, falar e entender inglês” (fl. 40). Neste sentido, a satisfação do requisito linguístico imposto pela OACI naquele país deu-se mediante a simples substituição dos Certificados dos aviadores para neles constar a expressão “PROFICIENTE INGLÊS”, conferindo o nível 4 a todos os pilotos.

Portanto, verifica-se que a licença norte-americana do impetrante não atende aos padrões de proficiência linguística estabelecidos pela OACI e pela legislação aeronáutica brasileira, vez que, além de não constar expressamente o nível de proficiência na língua inglesa e a respectiva validade, ainda que se atribuísse nível 4 ao impetrante, isso não isentaria o piloto de ser formalmente avaliado, pelo menos uma vez a cada três anos, conforme disciplina o item 61.10 do Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 61 (RBHA 61) (fls.138/139).

Cumpre salientar, por fim, que, segundo o item 61.35 do Regulamento supra (fl.140), a validação de licença e/ou habilitação técnica emitida por país contratante da OACI pela ANAC somente ocorrerá se os requisitos exigidos para a concessão no país emitente forem iguais ou superiores ao estabelecidos pelo aludido regulamento para os níveis correspondentes,hipótese esta que, conforme demonstrado, não corresponde ao caso em comento.

Portanto, não se vislumbra qualquer ilegalidade ou arbitrariedade no ato da ANAC que indeferiu o pedido de concessão da habilitação nacional ao impetrante, impondo-lhe a demonstração, por meio de um exame específico, de proficiência lingüística.”

4. De acordo com a Lei nº 11.182/2005, que estabelece procedimento para a entrada no Brasil e sobrevôo de seu território por aeronaves civis e estrangeiras, compete à Agencia Nacional de Aviacao Civil, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária. Neste contexto, o art. 8º da referida norma assim dispõe:

“Art. 8o Cabe à ANAC adotar as medidas necessárias para o atendimento do interesse público e para o desenvolvimento e fomento da aviação civil, da infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária do País, atuando com independência, legalidade, impessoalidade e publicidade, competindo-lhe:

(...)

X – regular e fiscalizar os serviços aéreos, os produtos e processos aeronáuticos, a formação e o treinamento de pessoal especializado, os serviços auxiliares, a segurança da aviação civil, a facilitação do transporte aéreo, a habilitação de tripulantes, as emissões de poluentes e o ruído aeronáutico, os sistemas de reservas, a movimentação de passageiros e carga e as demais atividades de aviação civil;

XI – expedir regras sobre segurança em área aeroportuária e a bordo de aeronaves civis, porte e transporte de cargas perigosas, inclusive o porte ou transporte de armamento, explosivos, material bélico ou de quaisquer outros produtos, substâncias ou objetos que possam pôr em risco os tripulantes ou passageiros, ou a própria aeronave ou, ainda, que sejam nocivos à saúde;

XII – regular e fiscalizar as medidas a serem adotadas pelas empresas prestadoras de serviços aéreos, e exploradoras de infra-estrutura aeroportuária, para prevenção quanto ao uso por seus tripulantes ou pessoal técnico de manutenção e operação que tenha acesso às aeronaves, de substâncias entorpecentes ou psicotrópicas, que possam determinar dependência física ou psíquica, permanente ou transitória;

XIII – regular e fiscalizar a outorga de serviços aéreos;

XIV – conceder, permitir ou autorizar a exploração de serviços aéreos;

(...)

XXX – expedir normas e estabelecer padrões mínimos de segurança de vôo, de desempenho e eficiência, a serem cumpridos pelas prestadoras de serviços aéreos e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária, inclusive quanto a equipamentos, materiais, produtos e processos que utilizarem e serviços que prestarem;

XXXI – expedir certificados de aeronavegabilidade;

XXXII – regular, fiscalizar e autorizar os serviços aéreos prestados por aeroclubes, escolas e cursos de aviação civil;

XXXIII – expedir, homologar ou reconhecer a certificação de produtos e processos aeronáuticos de uso civil, observados os padrões e normas por ela estabelecidos;

XXXIV – integrar o Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos – SIPAER;

XXXV – reprimir infrações à legislação, inclusive quanto aos direitos dos usuários, e aplicar as sanções cabíveis;

XXXVI – arrecadar, administrar e aplicar suas receitas;

XXXVII – contratar pessoal por prazo determinado, de acordo com a legislação aplicável;

XXXVIII – adquirir, administrar e alienar seus bens (...)”

5. Assim, com fulcro na referida lei, foi aprovado o Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 61 (RBHA 61), que estabelece requisitos mais rigorosos relativos à proficiência linguística de pilotos, controladores e operadores de estação aeronáutica, determinando no item 61.10 que “A partir de 05 de março de 2010, nenhum piloto de avião ou de helicóptero poderá operar aeronaves de marcas brasileiras sem que esteja averbado em seu certificado de habilitação técnica o nível de proficiência na língua inglesa demonstrado no momento da avaliação (para os níveis 4, 5 e 6) ou uma RBHA 61 ressalva para os níveis 3, 2 e 1: “English Not Compliant Annex 1” . Tal ressalva será averbada, também, quando da revalidação de suas habilitações, para os pilotos que não realizaram a avaliação de proficiência linguística”.

6. Com efeito, as informações prestadas pela autoridade coatora esclarecem que (i) na licença norte-americadan não há nenhuma menção ao nível de proficiência linguística obtida pelo piloto (nível, 4, 5 e 6) nem a respectiva data de validade, para comprovar que atende aos requisitos de proficiência linguística prescritos na legislação aeronáutica brasileira em vigor; e (ii) que os critérios norte-americanso relativos aos novos requisitos de proficiência linguística não atendem aos padrões estabelecidos pela OACI, os quais foram observados e atendidos pela ANAC.

7. Ora, a autoridade aeronáutica, analisando a documentação do impetrante, constatou que ele não cumpriu a exigências necessárias para a averbação do nível 4 de proficiência linguística com base na licença norte-americana. Dessa forma, a pretensão do Impetrante não merece prosperar. A expedição de nova habilitação constando proficiência nível 4 do idioma inglês em favor do impetrante, caso deferida, significaria invasão da seara administrativa da Aeronáutica do Brasil, violando o poder discricionário a ela conferido para a prática de tais atos.

8. Deveras, ao Poder Judiciário caberia imiscuir-se acerca da conveniência e oportunidade do ato administrativo acaso o mesmo transbordasse os limites da lei, o que inocorreu in casu haja vista que o direito de obter a habilitação com a proficiência nível 4 do idioma inglês foi assegurado ao impetrante desde que preenchesse os requisitos necessários para tal fim.

9. Nada obstante, há de se considerar que, no caso em apreço as medidas de segurança adotadas pela autoridade coatora inserem-se na conceituação de Poder de Polícia, que, como cediço, é a atividade engendrada pelo Estado com vistas a coibir ou limitar o exercício dos direitos individuais em prol do interesse público.

10. Assim, a conduta da Administração está inteiramente coadunada com os dispositivos normativos contemplados na Lei nº 11.182/2005, que estabelece procedimento para a entrada no Brasil e sobrevoo de seu território por aeronaves civis e estrangeiras, tratando-se de norma de ordem pública.

11. Nesse diapasão Celso Antônio Bandeira de Mello afirma que:"(...) O Estado, mediante lei, condiciona, limita, o exercício da liberdade dos administrados, a fim de compatibilizá-las com o bem-estar social. Daí que a Administração fica imcumbida de desenvolver certa atividade destinada a assegurar que a atuação dos particulares mantenha-se consonante com as exigências legais, o que pressupõe a prática de atos, ora preventivos, ora fiscalizadores e ora repressivos.(...)", in Curso de Direito administrativo, 20ª ed., São Paulo, Malheiros, 2005, p. 645-646.

12. Dessa forma, concluo que não restou demonstrado pelo impetrante qualquer ilegalidade praticada pela autoridade coatora no ato administrativo que indeferiu a validação de proficiência em língua inglesa, enquadrando-se dentro dos limites da liberdade que o administrador tem ao atuar, sendo a hipótese de denegação da ordem vindicada.

Pelo exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso interposto pelo Impetrante, mantendo a sentença recorrida.

É o voto.

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Relator

ementa

APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANAC. EXERCÍCIO DE PODER REGULADOR. PREVALENCIA DO INTERESSE PÚBLICO. AUSENCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. IMPROVIMENTO.

1. Trata-se de apelação cível interposta em mandado de segurança, com requerimento de liminar, objetivando a expedição de licença para sobrevoo e permanência em território brasileiro, sem a aobrigatoriedade de se submeter a exames de proficiência, nível 4, em inglês.

2. Com efeito, de acordo com a Lei nº 11.182/2005, compete à Agencia Nacional de Aviacao Civil, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária.Assim, com fulcro na referida lei, o o Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 61 (RBHA 61), estabelece requisitos mais rigorosos relativos à proficiência linguística de pilotos, controladores e operadores de estação aeronáutica para o exercício de tal atividade, sem as quais adviriam sérios riscos à população.

3. A expedição de nova habilitação constando proficiência nível 4 do idioma inglês em favor do impetrante, caso deferida, significaria invasão da seara administrativa da Aeronáutica do Brasil, violando o poder discricionário a ela conferido para a prática de tais atos.

4. As medidas de segurança adotadas pela autoridade coatora inserem-se na conceituação de Poder de Polícia, que, como cediço, é a atividade engendrada pelo Estado com vistas a coibir ou limitar o exercício dos direitos individuais em prol do interesse público.

5. Apelação conhecida e improvidas.

acórdão

Vistos e relatados estes autos, em que são partes as acima indicadas, decide a Sexta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da Segunda Região, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do voto da Relatora.

Rio de Janeiro, 16 / 05 / 2012 (data do julgamento).

GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA

Relator