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19 de Junho de 2021
1º Grau
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TRF2 • Apelação/Remessa Necessária - Administrativo e Cível (Turma) • 0022686-60.2013.4.02.5101 • GABINETE 19 do Tribunal Regional Federal da 2ª Região - Inteiro Teor

Detalhes da Jurisprudência
Órgão Julgador
GABINETE 19
Partes
ATIVA: União - Advocacia Geral da União, PASSIVA: Ministério Público Federal, PASSIVA: Ufrj-Universidade Federal do Rio de Janeiro
Documentos anexos
Inteiro Teorbc303a8133eb4ee36a1886df812c5e34.pdf
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Apelação Cível/Reexame Necessário - Turma Espec. III - Administrativo e Cível

Nº CNJ : 0022686-60.2013.4.02.5101 (2013.51.01.022686-6)

RELATOR : Desembargador Federal JOSÉ ANTONIO NEIVA

APELANTE : UNIÃO FEDERAL

PROCURADOR : ADVOGADO DA UNIÃO

APELADO : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E OUTRO

PROCURADOR : Procurador Regional da República E OUTRO

ORIGEM : 19ª Vara Federal do Rio de Janeiro (00226866020134025101)

RELATÓRIO

Trata-se de ação civil pública proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face da UNIÃO e da UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO, com base nos fatos apurados nos Inquéritos Civis nºs 1.30.012.000210/2007-59, 1.30.001.006235/2012- 52 e 1.30.001.001510/2013-22, objetivando a concessão de antecipação da tutela, com cominação de multa diária em caso de descumprimento, para:

“a) determinar à UFRJ e à UNIÃO, dentro de suas respectivas competências, a adoção de todos os atos necessários para que, satisfeitos os requisitos da Lei nº 8.745/2003, seja realizada a urgente e imediata contratação temporária de profissionais, para a substituição dos funcionários extraquadros das unidades de saúde da UFRJ, que atualmente exercem funções da atividade-fim, bem como para a reativação de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal desde 19/11/2008, data do acordo firmado entre a UFRJ e os Ministérios Públicos do Trabalho e Federal (fl. 338 do DOC. 01);

b) determinar à UFRJ e à UNIÃO que apresentem um cronograma para o cumprimento da letra a acima;

c) determinar à UFRJ que apresente no prazo de 120 dias um plano de redimensionamento da força de trabalho de todas as suas unidades de saúde, que deve contemplar, de acordo com os critérios técnicos e administrativos, todos os cargos e funções necessários para a substituição de todos os funcionários extraquadros e/ou temporários que exercem atividades finalísticas em tais unidades de saúde e para a reabertura de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal ao longo das duas últimas décadas”.

Quanto ao pedido definitivo, requer o MPF:

"1) A condenação das Rés para que – com a apresentação do plano de redimensionamento da força de trabalho de todas as unidades da UFRJ de que trata a letra c - concluam, autorizem e promovam, dentro de suas competências, concursos públicos para o provimento de cargos efetivos na UFRJ por servidores públicos, submetidos ao regime jurídico único (Lei nº

8.112/90), para a substituição de todos os funcionários extraquadros e/ou temporários que exercem atividades finalísticas em tais unidades de saúde e para a reabertura de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal ao longo das duas últimas décadas;

2) A cominação de pena de multa diária de até R$ 50.000,00, ou de outro valor a ser arbitrado pelo Juízo para o caso de descumprimento das decisões referentes à antecipação de tutela e à sentença de procedência do pedido."

Como causa de pedir, aduz o MPF, em síntese, que o problema da terceirização irregular se arrasta há anos no âmbito da Administração Pública Federal, sobretudo nos hospitais universitários, dentre eles as unidades de saúde ligadas à UFRJ; que, não obstante as inúmeras decisões proferidas pelo TCU determinando a substituição da mão de obra terceirizada, é possível se constatar que na UFRJ a situação permanece irregular, em afronta aos preceitos constitucionais, o que prejudica tanto a assistência à saúde da população, como o ensino, a pesquisa e a extensão nesses locais; que, em 19/11/2008, a UFRJ firmou acordo com o Ministério Público do Trabalho e com o Ministério Público Federal comprometendo-se a deixar de obter mão de obra subordinada e não eventual por intermédio de cooperativas, para sua atividade fim, bem como para a atividade meio que implique trabalho com subordinação, além de não firmar contratos ou termos aditivos com cooperativas para obter mão de obra subordinada e não eventual para sua atividade fim ou atividade meio que implique trabalho com subordinação; que, com a homologação do referido acordo na Justiça do Trabalho, a permanência dos profissionais cooperativados nas unidades de saúde ligadas à UFRJ restou inviabilizada, o que fez com que o Reitor da Universidade requeresse, em abril de 2009, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, autorização para a realização de processo seletivo simplificado para a contratação de profissionais de saúde por tempo determinado, com fulcro na Lei nº 8.745/93, até a solução da questão; que, entretanto, diante da falta de autorização para a realização do processo para a contratação de profissionais por prazo determinado, a UFRJ simplesmente manteve os trabalhadores que eram cooperativados, porém sem qualquer respaldo contratual, ou seja, os mesmos prestam serviço dentro das unidades de saúde da UFRJ em situação precária e ao arrepio das normas trabalhistas; que, de acordo com informações prestadas pelo Reitor da UFRJ em junho de 2013, existem, atualmente, cerca de 1.418 funcionários extraquadros nas unidades de saúde da UFRJ, exercendo as funções de médico, enfermeiro, apoio e cargos administrativos, contra 3.664 servidores públicos nas mesmas funções; que nem mesmo a abertura de concurso público para provimento de cargos efetivos do quadro único de pessoal da UFRJ, por meio do Edital nº 63, de 01 de abril de 2013, é suficiente para suprir a demanda atual de recursos humanos das unidades de saúde, já que oferece apenas 111 vagas para substituição de demitidos, demissionários, falecidos, entre outros, enquanto o número de profissionais que exerce atividade fim, em situação irregular, é de cerca de 1.418; que não se vislumbra qualquer ato por parte da

UFRJ ou da União para sanar as ilegalidades existentes num curto prazo; que, tendo em vista que tal situação se prolonga desde 2009, e que a UFRJ vem pleiteando junto à União, na esfera administrativa, a realização de contratação temporária de pessoal, nos termos da Lei nº 8.745/2003, para as unidades de saúde da UFRJ, com a finalidade de suprir a falta de servidores públicos e regularizar a situação dos funcionários extraquadros, sem que, até o presente momento, tenha obtido qualquer resposta positiva, somente restou ao MPF recorrer ao Poder Judiciário.

Às fls. 830/831, o Juízo indefere o pedido de antecipação de tutela.

O MPF comunica a interposição de agravo de instrumento da decisão de fls. 830/831 (fls. 838/875).

A decisão agravada foi mantida pelo despacho de fl. 876.

A MM. Juíza a qua proferiu sentença, cujo dispositivo tem o seguinte teor, verbis (fls. 1.593/1.637):

"(...) Do exposto, nos termos do art. 487, I, do CPC, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, para condenar a UNIÃO FEDERAL e a UFRJ:

(i) a nomear em até 45 dias e dar posse nos 30 dias subsequentes a todos os profissionais aprovados nos concursos públicos regidos pelos Editais nºs633/2013,700/2015 e3900, que não tenham sido convocados e nomeados, nos cargos vagos constantes do SIAPE, sob pena de multa diária de R$ 500,00 e responsabilização administrativa e criminal (em substituição aos trabalhadores “extraquadros”);

(ii) que, no mesmo prazo, dentro de suas respectivas competências, promovam a adoção de todos os atos necessários para que, satisfeitos os requisitos da Lei nº8.7455/2003, seja realizada a urgente e imediata contratação temporária de profissionais, para a substituição dos funcionários “extraquadros” das unidades de saúde da UFRJ, que atualmente exercem funções da atividade-fim, não substituídos pelos servidores nomeados na forma do item (i), bem como para a reativação de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal desde 19/11/2008, data do acordo firmado entre a UFRJ e os Ministérios Públicos do Trabalho e Federal (fl. 338 do DOC. 01);

(iii) determinar à UFRJ que apresente no prazo de 120 dias um plano de redimensionamento da força de trabalho de todas as suas unidades de saúde, que deve contemplar, de acordo com os critérios técnicos e administrativos, todos os cargos e funções necessários para a substituição de todos os funcionários extraquadros e/ou temporários que exercem atividades finalísticas em tais unidades de saúde e para a reabertura de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal ao longo das duas últimas décadas;

(iv) promover, com a apresentação do plano de redimensionamento da força de trabalho de todas as unidades da UFRJ de que trata o item (iii), dentro de suas competências, concursos públicos para o provimento de cargos efetivos na UFRJ por servidores públicos, submetidos ao regime jurídico único (Lei nº 8.112/90), para a substituição de todos os funcionários extraquadros e/ou temporários que exercem atividades finalísticas em tais unidades de saúde e para a reabertura de todos os serviços das mesmas paralisados por falta de pessoal ao longo das duas últimas décadas.

Exaurida a cognição, autorizo a antecipação dos efeitos da sentença, para o cumprimento de suas determinações a partir da intimação. Expeçam-se os respectivos mandados de intimação, devendo o MPF, autor da ação, acompanhar o cumprimento das medidas, assim como, os Réus, prestarem contas ao Juízo acerca do cumprimento das medidas. Considerando que a resistência à pretensão partiu da UNIÃO, e não da UFRJ, condeno apenas aquela ao pagamento de honorários ao MPF no valor atualizado de R$ 10 mil. Custas ex lege . Sem honorários advocatícios (artigo 18 da Lei 7.347/85). P.R.I. Decorrido o prazo para recurso voluntário remetam-se os autos ao Eg. TRF/2ª Região, para reexame necessário, ante o art. 19 da Lei nº 7.347/85."

A UNIÃO interpôs apelação (fls. 1.652/1.681), sustentando que "não há como se obrigar o ente público, pela via judicial, a promover um concurso público para o provimento de eventuais cargos vagos, eis que, para tanto, há necessidade de orçamento específico, sendo certo que tal iniciativa necessita de prévia aprovação por parte do Legislativo, face à necessidade de previsão da Lei Orçamentária Anual a cargo do Congresso Nacional." Alega que "a União apresentou a solução do problema por meio da adesão da UFRJ à EBSERH, empresa pública criada pela Lei nº 12.550/2011, visando especialmente à reestruturação dos hospitais universitários federais ." (fls. 1654/1655).

Ressalta que, "ainda que se considerasse que as funções exercidas pela mão de obra terceirizada devam ser substituídas por servidores do próprio quadro, tem-se que caberia apenas à Administração o julgamento a respeito da conveniência e da oportunidade de eventuais nomeações, de modo a decidir quais cargos serão preenchidos, decisão essa que é pautada na vontade de melhor atender ao interesse público. Não há tampouco que se falar de eventual preterição de candidatos aprovados em concurso público, razão pela qual também merece reforma a sentença no que tange ao pedido de convocar candidatos que foram aprovados nos editais dos três concursos tal como indicado na sentença, eis que não se pode admitir a prorrogação da validade de concursos já expirados e que sequer haviam sido realizados e/ou abertos quando do ajuizamento desta ação civil pública em agosto de 2013." Destaca, outrossim, que, "ainda que se reconheça a ausência de servidores suficientes nas unidades de saúde da UFRJ, não há como supor que, por meio de uma ação civil pública, a União seja instada a permitir que a UFRJ promova a

contratação de temporários, assim como não se pode admitir que seja determinada, por ordem judicial, a abertura de concurso público para suprir as vagas existentes ." (fls. 1657/1658).

Salienta que "o ponto fulcral da necessidade de adoção de providências para adequação do regime de recursos humanos nos hospitais foi a determinação do TCU para a rescisão de todos os contratos tidos por irregulares. Assim, viu-se a União compelida a buscar a urgente solução para tais problemas, vindo a ser instituída a EBSERH pela Lei nº 12.550/2011, visando à reestruturação dos hospitais universitários federais e à prestação de serviços de excelência ." Argumenta que "a Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares foi criada justamente para regularizar as situações precárias existentes e que são apontadas pelo próprio MPF em sua inicial, de modo a que as universidades possam aderir à EBSERH, contratando-a para administrar os respectivos hospitais ." (fls. 1658/1659).

Aduz que "a defesa da União neste feito sustenta a necessidade de que a solução dos problemas existentes passe pela adesão da UFRJ aos serviços prestados pela EBSERH, que foi criada justamente com a estrutura própria de uma empresa pública federal para melhor gerir os serviços de saúde das universidades federais, já que estas não possuem estrutura administrativa apta a gerir a imensa gama de serviços e obrigações decorrentes da administração hospitalar de grandes e complexas unidades de saúde." (fl. 1660).

Alega que "não há como se garantir a eficácia das medidas tais como postuladas na inicial e determinadas na sentença, pois a destinação de recursos federais, além dos já disponibilizados à UFRJ, para a contratação de mão de obra temporária, pode criar distorções outras, inclusive para a realização do concurso público também determinado na sentença ." (fls. 1662/1663). Salienta que, "ao obrigar a União a contratar servidores e a abrir um concurso público, por via judicial, a sentença encerra uma possibilidade de violação explícita de um postulado fundamental da República, interferindo indevidamente na esfera de atribuições constitucionais dos outros dois Poderes (art. 2º da Constituição Federal)." Sustenta, ainda, que "o conteúdo da sentença envolve necessariamente a realização de despesas, que não estão previstas ordinariamente no orçamento federal, o que inquestionavelmente trará problemas de gestão, assim como representará grave violação ao princípio instituído no artigo 167, I, da Constituição, que veda 'o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual', bem como violação à Lei de Responsabilidade Fiscal ." (fls. 1663/1664).

Ressalta que, "para que subsista a investidura em cargo público de candidatos

aprovados em concurso, mister a existência de cargos a serem preenchidos, que só podem ser criados por lei (art. 48, X, da CR/88), bem como de disponibilidade orçamentária (art. 167 e art. 169, § 1º, da CR/88)", sendo certo que"qualquer despesa que a União realize encontra-se limitada à existência de créditos orçamentários." (fl. 1665).

Destaca que, "de fato, pende ainda controvérsia acerca da obrigatoriedade de as universidades federais aderirem à EBSERH, na medida em que tais instituições gozam de autonomia reconhecida no texto constitucional e que isso é interpretado de formas distintas de acordo com o interesse de cada parte envolvida nessa discussão. No entanto, isso não pode servir de pretexto para deixar de buscar a efetiva solução dos problemas. No caso em tela, a tese da autonomia universitária, como sendo algo absoluto e imutável, não pode se sobrepor às reais necessidades urgentes da UFRJ no que tange ao incremento de sua mão de obra, de modo a que sejam preenchidas as vagas abertas por meio da contratação de profissionais através da EBSERH." (fls. 1670/1671).

Argumenta que "a União não restou omissa ao enfrentar os problemas de gestão administrativa vividos pelos hospitais de ensino, já que introduziu providências que vêm se mostrando como adequadas, eficientes, eficazes e aptas a solucioná-los, no âmbito de sua competência constitucional e institucional, o que não ocorre com a proposta apresentada pelo autor ." (fls. 1672/1673). Alega, ainda, que "a previsão legal para contratação de servidores para atender as Universidades e seus hospitais é dada pela Lei nº 8.112/1990, e admitida a contratação de temporários apenas nos casos de calamidades ou emergências públicas." (fl. 1674).

Destaca, outrossim, que, "com a finalidade de ter assegurado o pleno funcionamento das unidades hospitalares, cabe a cada instituição promover a adesão à EBSERH. Isto é, a partir da Lei nº 12.550/2011, a gestão dos hospitais universitários, incluindo contratação de pessoal, passou a ter outra diretriz ." (fl. 1678). Sustenta, por fim, que "o pretendido nesta ACP é que se proceda ao controle judicial dos atos administrativos, vindo o Judiciário a gerir o mérito administrativo, matéria reservada ao Executivo, diante de um posicionamento ideológico contrário a uma política pública legitimamente instituída pelo Poder Legislativo. Não há, no caso dos autos, a prática comissiva ou omissiva de ato ilegal ou praticado com abuso de poder, ante todo o argumento exposto e legislação destacada, razão pela qual a sentença merece ser reformada integralmente, invertendo-se a condenação na verba honorária ." (fls. 1680/1681).

O MPF e a UFRJ apresentaram contrarrazões, pugnando pela manutenção da sentença (fls. 1706/1744 e 1747/1756).

O Parquet Federal opinou pelo desprovimento do recurso (fls. 1796/1818).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Rio de Janeiro, 04 de abril de 2018.

JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA

Desembargador Federal

Relator T215633/ccv

Disponível em: https://trf-2.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/1229850912/apelacao-remessa-necessaria-administrativo-e-civel-turma-226866020134025101-trf02/inteiro-teor-1229850913